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“限制出境”适用现状与完善建议
2018-05-14 09:39:49 作者:人民法院报 编辑:王丽媛 来源:人民法院报

民事执行中限制出境措施,是指在民事执行过程中,为保障执行顺利进行,人民法院依法通知有关当事人或者其他利害关系人,在结案前不得离境、扣留被申请人出入境证件或通知边防机关限制其一定期限内不得出境的强制性措施。民事强制执行实务中,限制出境措施的运用并不如纳入失信被执行人名单及限制高消费等措施那么广泛,导致部分被执行人在民事执行过程中,将大量财产转移至境外,甚至有些被执行人自己一走了之,移民境外,导致执行案件执行不能,影响了债权人的利益,严重损害了法律权威及社会公平。作者对限制出境措施存在的问题进行审视并提出相关完善建议。

一、限制出境措施存在的问题

1.现行法律规定缺乏可操作性

民事诉讼法第二百五十五条规定:“被执行人不履行法律文书确定的义务的,人民法院可以对其采取或者通知有关单位协助采取限制出境,在征信系统记录、通过媒体公布不履行义务信息以及法律规定的其他措施。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉执行程序若干问题的解释》第三十六条规定:“依照民事诉讼法第二百三十一条规定对被执行人限制出境的,应当由申请执行人向执行法院提出书面申请;必要时,执行法院可以依职权决定。”但在执行实务中,被执行人类型千差万别,限制被执行人出境,法院是否需要做必要的审查,是否需要对被执行人做必要区分等等。由于没有明确的操作规范,导致执行法官在适用限制出境措施时容易出现两种问题:要么自由裁量权过大,只要申请执行人书面申请,不加审查即将被执行人全部限制出境;要么执行法官无所适从,担心适用法律错误,因而极少采用限制出境措施。限制出境措施的滥用、误用或者不用,都极大削弱了民事强制执行的威慑作用。

2.限制出境的期限过短

1987年3月10日,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部印发《关于依法限制外国人和中国公民出境问题的若干规定》的通知,在附《口岸阻止人员出境通知书》说明中规定:限制出境的期限限于三十天以内,超过期限的,应重新办理审批交控手续。执行实务中,三十天的期限在很大程度上脱离了目前的执行现实。每一次延长都需要重新办理审批交控手续,增加了执行人员的工作负担。

限制出境措施的适用程序也相对繁琐。以作者所在法院采用限制出境措施为例。执行法官要对被执行人限制出境,必须先到市公安局出入境管理机关查询被执行人的护照及港澳台通行证信息,然后填写限制出境的报备表(一式三份)并做限制出境的执行决定书,逐级报执行局领导审批。审批后送市高级法院审查,市高级法院审查后作出限制出境的函,连同限制出境的决定书一并送达市公安局出入境管理部门,由市公安局出入境管理部门来办理护照、通行证的作废和限制出境。相比较纳入失信被执行人名单及限制高消费,限制出境措施的程序相对繁琐。因此,限制出境措施的法律规定缺乏可操作性,期限过短、适用程序繁琐,导致很多执行法官怠于使用限制出境措施,没有发挥该措施强制的效力。

二、限制出境措施的完善

1.明确法院的审查范围

依据目前的法律规定,限制出境应由申请执行人提出书面申请,或者法院依职权来决定。对于申请执行人的书面申请,法院应该进行必要审查:对于有财产可供执行的被执行人,法院采取了查控措施,查控的财产足以满足申请执行人的债权的,可以不对被执行人限制出境;如果尚未对被执行人的财产采取查控措施,为防止被执行人转移财产,应当对被执行人限制出境并及时采取查控措施。对于无财产可供执行的被执行人,可以对被执行人限制出境,尤其是限制其出境旅游、消费等行为。如果连温饱都不能解决的被执行人,从节约司法资源的角度出发,完全没有必要限制其出境。

2.延长限制出境的期限

因执行案件的被执行人各有不同,案件的执行期限也有长有短,作者认为可以适当区分不同执行案件的限制期限。

对于满足以下情形的,人民法院应当尽快解除对被执行人的出境限制:(一)执行完毕案件;(二)申请执行人书面申请解除限制出境措施,人民法院审查同意;(三)终结本次执行程序后,通过网络执行查控系统查询被执行人财产两次以上,未发现有可供执行财产,且申请执行人或者其他人未提供有效财产线索的;(四)人民法院依法裁定不予执行、终结执行的。而对于有履行能力拒不履行义务的,作者认为可以探讨以后修改相关规定时适当延长限制出境的期限,以免被执行人转移财产,同时也可以对其采取罚款、拘留甚至以涉嫌拒不执行判决、裁定罪移送公安机关等更为严厉的措施来强制被执行人履行生效法律文书确定的义务。

3.简化限制出境的适用程序

参照目前执法办案系统中,运用相对完善的纳入失信被执行人名单措施,最高人民法院可以在执法办案系统中,加入限制出境措施,通过执法办案系统定期向公安机关推送限制被执行人出境的信息,直接通过网络连接迅速有效地完成网络布控。对尚未办理出境证件的被执行人,可通过其准确的身份信息,直接限制其办理出境证件;对已办理出境证件的被执行人,可根据实际情况,限制其出境或者作废其出境证件,并限制其办理新的出入境证件。对于某些特殊情况需要短时间内解除限制出境措施的被执行人,解除网络布控也会更有效率。因此,从程序上简化限制出境措施的适用步骤,可以提高限制出境措施的使用率,也可以减轻执行法官的工作负担,提高执行工作的效率。(作者:廉鹏飞)